国外学者对技术革新与社会治理研究主要有两种向度。一是基于技术推进组织机构的变革。“信息通信技术的进步对官僚机构产生的一个主要的潜在影响是构造信息处理和信息流动的能力，这种构建是通过互联网实现的，而非通过对角色、组织关系和运行程序进行严格的界定而完成的”。网络信息技术的发展，改变了信息不对称导致的组织行为效率低下问题。在研究信息技术对城市治理的影响方面，国外学者侧重强调信息技术对社会治理的嵌入。Meijer 和 Bolivar 认为，智慧治理是“通过使用信息和通信技术获得更好的结果和更加开放的治理过程，从而执行新的人类协作方式”。应用在城市治理领域，就是实现治理精细化和高效化、个性化的目标。二是基于信息共享带来的部门自觉协同。“从早期的办公自动化到‘一站式’服务、并联式审批，到近年来的‘最多跑一次’改革都是典型案例”。在信息孤岛被打破后，任何信息与资源的流动都会被整合、记录到信息平台的数据流当中，形成完整的信息网络，为各个治理单位提供决策依据，而各个治理单位的决策行为，又会成为新的信息，被整合到该信息网络当中，为其他治理单位提供新的决策依据，由此帮助各个治理单位掌握动态的完整信息，从而做出正确的决策。城市智慧化和精细化管理治理机制的实质其实是对不断更新的信息数据网络的挖掘与整理。
新冠肺炎疫情发生以来，反映出我国在城市治理中政府各部门之间信息共享能力的不足和社区级信息接入城市管理系统的缺失。“在智慧政府治理的过程中，大数据的应用可以有效地增强政府对城市突发状况的解决处理能力，并对其进行预防性的危机管理”。社区是新冠肺炎疫情联防联控的前线，抗击新冠肺炎疫情正在倒逼我国基层社区治理体系和治理能力现代化改革。反思智慧城市建设的过程中，诸多城市基本上能够实现组织机构科层之间的信息共享，但作为智慧城市的神经末梢———社区级别的信息尚未能够有效接入，并实现联网共享。本文的研究就是基于如何有效构建社区小脑，建立城市大脑与社区小脑叠加效应的城市社区精细化管理新模式。
二、智慧城市与智慧社区:实践样本与问题的提出
智慧城市的提出由来已久，它是通过信息通信技术，对城市运行过程中所产生的各类信息进行最大化利用，从而推动城市系统的高效、智慧运作。早在“十二五”时期，我国就开启了较大范围智慧城市的试点建设和实践探索。2013年，我国确定了首批90个国家智慧城市试点名单，目前，全国已确立了超过500个智慧城市试点城市，初步构建起了长三角、珠三角、环渤海以及中西部四大智慧城市群，在智慧城市的探索之路上取得了巨大成就。在智慧城市建设中，国内城市较多的模式为通过依托互联网、信息技术以及数字经济的发展，探索以数字经济为支撑的“智慧社区”建设，推进以城市大脑为驱动的“智慧城市”建设方案及其应用，促进了城市治理现代化。
(一)智慧城市的实践开展
智慧城市必须建立起强大的数据网络系统，也就是“城市大脑”。城市大脑相对于智慧城市的关系，类似于人脑对人的肌体健康运行的关系。在新一轮信息技术革命的背景下，数据是重大的生产力要素，城市大脑建设是城市的基础设施，对数据的挖掘能力直接决定了城市治理的水平。具体来说，城市大脑的系统运行和算力，决定了智慧城市的建设水平。上海的大数据管理中心、北京的大数据管理局、杭州的数据资源管理局，均是近年来成立并且专司数据融通之职，以城市大脑推动破除政府部门、单位之间的数据壁垒。在智慧城市的开展过程中，主要有以下几个特征。
一是系统化。城市大脑在城市运作过程中，能够将城市硬件设施( 基于物联网技术连接的所有产品、设备等) 所反馈的信息数据，通过互联网、计算机等技术联结起来，将交通、医疗、教育、住房等民生问题整合为一个整体，进行统筹优化，选择高效便捷最佳治理方案，再传递到城市的执行部门(各城市治理单位等) 。在此过程中，城市大脑将数据收集以及决策部署相连接，由此形成一个相互关联、相互作用的城市治理基础性闭环结构，实现系统性的城市精细化管理。在城市层面各功能子系统信息共享的同时，作为基层治理单位的社区也在积极探索建立信息数据库，构建物业、安防和社会服务机构等数据协同，并实现数据系统应用。开展“智慧养老”社区管理应用，基于社区老年人的基础数据集成，开展“安全监管 + 居家养老”建设，有针对性地为独居、失智和病残老人提供智慧养老居家服务。把新开发模块应用到社区治理中，在新冠肺炎疫情的防控和复工复产过程中，数字化应用如健康码的使用在许多城市发挥了重要作用。
二是共享化。在城市大脑驱动下，各类经济要素与社会要素均被转化为数字化信息，在各个城市治理单元之间准确、快捷、高效流通，消除城市治理单位之间的框架壁垒，促进彼此之间的分工与合作，对现有资源进行最大化利用。城市大脑可以有效减少信息与资源在传递、分配时由于个人或部分组织的主观局限性所造成的政府失灵、市场失控等问题。数据网络的不断完善，各治理单位之间的互动与交流不断增加，进一步促进数据网络的快速发展，形成一个正反馈机制，由此达到灵活的宏观治理效果。同时，杭州市吸引各类市场和社会组织参与智慧社区建设，一些发达社区依托海康威视、绿城服务等高新技术企业智慧社区管理平台，打造可视化的智慧云社区。通过实现社区信息与海康威视AI Clould的系统连接，共享业主管理、物业管理的数据信息。通过数据联通和共享，让社区管理更为精细和高效。
三是个性化。城市精细化治理对象的基本单元不再是具有相似特点的群体，而是细化至城市中的自然人个体。参与治理的自然人的个性化特征与差异化的偏好需求，会逐步取代组织群体的整体化特征与平均化的偏好需求。这个转变，可以促使城市治理机制转变为以人为本的定制化治理。城市大脑定制化的管理与服务，实现了异质化与差异化的个体管理，能够更好地满足不同居民个体之间的个性化需求，最大限度增加城市治理机制的适应性与灵活性，提升居民的体验感、参与感和幸福感，使居民获得更高的生活质量。北京实施了《智能北京行动纲要》，计划打造汇集交通、医疗、家庭、商务等为一体的覆盖全市的物联基础网络。国内城市着眼于打造“超链接城市”，有序收集动态的城市大数据，关注用户的使用需求，开展个性化行政许可“套餐”和私人定制服务。
(二) 智慧社区建设中的问题意识
在当前的城市生活中，居民的生产生活更多地依赖数据和信息。近年，政府部门大力推动和完善相关基础设施，通过不断探索和实践，智慧社区建设在建设理念、规划设计、开发投入、运营维护等多个方面得到了显著的提升。尽管如此，在实际的智慧社区建设中依旧存在一些问题。
一是现行的智慧社区建设难以与智慧城市建设有效衔接。截至2019年年底，全国已有95%的副省级以上城市，76%的地级市以上城市，总计约250多个城市提出或正在建设智慧社区，总计划投资规模高达万亿元。目前，北京、上海、杭州、广州、深圳、天津、武汉、南京等城市依托新增智能感应终端和响应设备的智慧社区建设已初具规模。但智慧社区的叠加不等于智慧城市，智慧社区之间必须搭配社区小脑，建立与城市大脑相互衔接的发展体系。在社区小脑智慧化建设的进程中，产生的信息流没有接入现行的城市大脑体系，在智慧社区建设与智慧城市建设之间缺少信息交流，这一过程不仅需要城市大脑推进数据分析和决策，更需要社区小脑进行数据采集和应用。
二是现行智慧社区建设难以实现基层社区的体系化治理。智慧城市建设在城市大脑的顶层设计和运行模式之下，注重信息的横向层面联系，往往忽视信息的上下层面联系，城市大脑缺乏对来自基层信息和需求的把握，造成了顶层设计和实际运行“两张皮”的现象。目前，不同地区社区智慧化水平存在差异，智慧化水平较高社区的社会稳定价值没有充分显现。从智慧社区的功能上看，社区社会矛盾纠纷调处化解的信息采集中心和反映社情民意的主要渠道的功能发挥不足。目前，社区建设存在信息不全、“数据孤岛”、技术集成能力弱、网格职能不清晰等，基层社会治理创新和社区精细化治理不足，基于各住宅小区物联网广泛布设感知“神经元”，智慧社区在推动解决群众诉求，推动社会矛盾风险化解在萌芽、解决在社区等方面，需要进行功能性整合。
三是现行的智慧社区建设未能有效接入数字化政府改革。数字化政府改革需要打通基层政府各职能部门、派出机构与社区组织、物业企业等多元主体的技术兼容问题。在社区智慧化建设中，经常遭遇软硬件系统独立、智慧化建设碎片化、数据挖掘和业务应用效率低下等问题，缺少基于住宅社区的信息集成平台，没有统一的信息平台技术标准，技术平台间的连接存在物理区隔。一些居民住宅小区自行选择定制的软件系统，住宅小区的智慧化程度不一，并且不能融入智慧社区体系。智慧社区系统平台需要辖区内住宅社区的信息接入，但缺少政府部门统筹，难以实现公共信息的接入和数据共享。目前，从联入主体的有限性来看还很不够，主体是否选择共享信息是其共享成本与收益核算的结果。
三、城市大脑与社区小脑：一种智慧化的叠加
社区作为国家治理的基本单元，是城市的基础组成部分。智慧社区是智慧城市建设的子系统，是在智慧城市概念下的具体实施。具体到城市治理，城市大脑是城市治理最重要的运行部分，社区小脑是智慧社区的信息中枢系统，城市大脑的数据传到社区小脑，社区小脑接受城市大脑的信息，通过对城市大脑治理数据比对分析，改善基层社区治理，收集社区共同体的相关数据并及时提供给城市大脑，为城市大脑发展提供了强有力的支撑。智慧社区之间必须搭配社区小脑，建立与城市大脑相互衔接的发展体系，打通数字治理的“最后一公里”。也就是说，要在城市大脑的框架下构建社区小脑平台，汇集智慧社区的信息流，成为连接城市大脑的终端，进而打通社区治理的“神经末梢”。
在智慧城市建设中，政府、社区、社会组织、企业等相关的各个治理单位彼此之间都会产生全方位的多向联系，使整个社会呈现出网状式连接。互联网与物联网系统的结合，将城市中的各个组成要素———政府、社区( 公司) 、市民，通过这个系统连接起来，让数字化信息成为城市系统中的通用语言，进而实现现代城市的信息化，达到促使系统中的各个要素进行更灵活、更高效的交互的目的。整个城市呈现出万物互联、万物相同的特征，在技术、大数据与城市管理相结合的条件下达到最大化的治理效能。智慧城市的建设必须依托城市大脑，城市大脑发挥了其“指挥官”的作用，能够根据系统中各个要素的变化做出最新的判断，增强整个城市的灵活度，同时也能够使整个城市系统有序、稳定地持续运转，巩固城市的抗风险能力。
目前，智慧社区建设一般采用物联网、互联网技术，智慧社区服务对象是社区居民，信息与资源的流动方向是单向的。在这种结构下，资源供应者和资源使用者处于被动地位，供应者无法全面接收使用者所反馈的信息，而使用者也只能接收供给者所提供的信息与资源。每个小区都是一座“信息孤岛”，彼此之间没有信息传送或交流，这是由于每个系统都是独立建立、条块分割的，且缺乏信息资源共享机制。社区级信息流没有接入现行的城市大脑体系，在智慧社区建设与智慧城市建设之间，缺少中间体，这一过程不仅需要城市大脑推进数据分析和决策，更需要社区小脑进行数据采集和应用。
城市大脑和社区小脑结合的城市社区治理模式，能够有效实现社区的精细化治理。所谓精细化治理是指，“通过精巧的制度设计、细致的过程推进、精微治理技术的运用，实现基层治理从传统的一体化、一元化、整体化、结构化向多元化、差异化、个体化、体验化的转变，由被动回应转向主动适应，达成治理的精准、精细和精致目标”。城市社区的精细化治理，要实现以下三个转化。一是治理主体由群体单元向个体转变。社区利用数字化手段响应居民的个性化需求，提供更便捷、精细的服务，进而拓展社区智慧应用水平，实现社区的精细化治理。二是治理结构由多元连接向全向连接转变。在城市大脑和社区小脑共同构建的系统平台中，“政府、社会组织、企业等涉及的各类治理单元，都会发生多向连接，呈现全向网状的瞬息连接”。城市大脑叠加社区小脑，推动了以街道社区为中心行动者，社区党组织、社区物业企业和居民多方参与模式的形成。三是治理机制从资源流动转向数据共享的治理。城市大脑叠加社区小脑，可以推动基础数据生产和收集的标准化，拓展城市大脑数据来源。城市大脑侧重数据分析和决策，社区小脑侧重数据采集和应用，两者分工明确，数据互通。城市大脑叠加社区小脑，可以推动基础数据收集与分析，实现“有进有出，进出配合”的标准化，走向数据共享的治理。
城市大脑的运用是消除各个城市管理系统壁垒的关键要素。城市大脑可以以其强大的算力，通过对城市运行过程中所产生的各种庞杂数据的收集、整理、分析与应用，做出使资源利用最大化的决策。比如，杭州市城市大脑的总体框架可以大致分为三层: 下层是阿里巴巴云飞行计算平台，中间层是阿里云城市脑数据资源平台，顶层是阿里云城市脑 IT 服务平台。一体化计算平台能够为城市大脑提供充足及时的计算力，具有很强的弹性，支持全城的数量化计算。数据资源平台能够汇聚全网实时数据，让数据成为真正的资源，发挥数据最大的效应，同时保障数据安全，提高数据的质量，通过数据调度实现数据价值。数据资源平台是一个开放的 IT 服务平台，可以承载其他厂家的产品，可以繁荣产业生态，通过数据资源的消耗来实现自然资源的节约。
社区小脑的系统架构主要包括基础平台、基础数据库群平台、云交换平台、应用及其服务平台和保障体系。一是基础平台，主要包括全部的硬件环境。社区小脑的运行需要通过外部硬件设备的支持，通过硬件设备来收集具体数据，数据处理人员通过计算机等可以对数据进行人工处理。二是基础数据库群平台，包括业务数据、传感信息数据、日志数据、交换数据等。通过搭建基础数据库群，汇集各个方面的数据，社区管理人员通过云平台就可以获取社区各方面的数据信息，并通过数据信息的变化做出相应的实施计划。三是云交换平台。通过云平台数据进行云计算，并通过连接与城市管理数据平台以及其他主体数据平台来实现数据互通、信息共享，通过数据信息比对克服智慧城市与智慧社区建设不同步等问题，更好地实现社区基层的精细化治理体系。四是应用及其服务平台。社区小脑通过完善升级智能感应、门禁等社区应用软件系统，收集各类信息数据进行分析。五是保障体系，包括安全保障体系、标准规范体系、管理保障体系。通过对各类体系做出编程形成运行程序，实时准确地对社区居民人身安全进行保障。在数据的监管下，社区的治理更加规范，社区管理质量显著上升，居民的生活满意度也会明显提高，进而更好地推进智慧社区建设。
社区小脑通过智能设施平台建设和数据共享，保证住宅社区终端信息的有效采集，实现资源服务与感知设备、技术相关功能的有机结合，以及完成社区外部供给主体各项业务信息传输所需的外部接口，实现各类服务接口与社区外客户、政府、企业等主体的系统对接。由此，社区小脑与城市大脑形成联动，完成主体架构。
四、“十四五”时期推进城市社区精细化治理的思考
智慧社区的实现是智慧城市建设的基础。城市社区精细化治理的实质是数据的共享、连接和应用。具体来说，是基于城市大脑通用平台，整合吸收、迁移升级原有智慧社区建设成果，构建社区小脑中枢系统数据，通过适配并接入不同来源的数据，实现跨部门、跨区域的数据实时流动、数据协同，推动区域数据整合和共享。“十四五”时期城市社区精细化治理要着力构建目标驱动、政策驱动、问题驱动和数据驱动等机制，形成城市大脑与社区小脑叠加效应和驱动机制，建设更加精细化的基层治理体系。
(一)目标驱动: 实现社区小脑信息资源共享“十四五”时期国家将以智慧城市建设为目标，推进城市整体系统智能化，把城市空间和空间内的人，通过数据形成连接，其连接方式打破了过去的物理连接模式，形成“人—城市”多维的智慧连接。而实现智慧城市目标的前提是，数据形成连接和共享。城市大脑的功能本质上就是对整个城市数据资源进行集成管理，在此基础上改善公共资源分配，促进城市公共资源的有效可持续发展。运用物联网技术和云计算技术，融合现代可视对讲、智能家居、数字门禁、数字楼控、智慧养老、物业管理等，通过融合服务云平台可以轻松享受安全、消费、家政、教育、医疗、娱乐等各类即需即供的智慧服务，推动社区的精细化治理，提高居民满意度。同时，随着智慧城市发展目标的牵引，城市管理者和民众对数据愈发依赖，城市治理的重点是基于数据有效治理，那么在数据的采集、分析、共享、应用的过程中，互联网只是工具，人的主体性以及人与互联网的交互反馈机制不应缺席。
契合社区小脑的治理规律与未来需求，应开发统一的“社区通”智慧信息系统，打造统一的社区小脑技术平台，灵活圈定共享数据范围。其一，建立统一的数据共享清单，对社区相关数据按其是否具有“公共性”进行逐项分类，明确具有公共性的基础数据由系统自动获取并分享。对于“非公共性”数据通过主动录入并分享，比如突发性公共卫生事件的实时数据可通过主动录入实现。其二，大力推进现有各类基础设施数字化改造，确保硬件和端口的匹配、标准的统一。打通与政府部门的数据归集渠道，实现感知系统互联互通和数据共享，以健全数据整合共享机制。其三，推动“城市数据大脑”在社区的深度应用，促进省级政府部门、市县平台、各类企业等之间数据协同供给，打造城市大脑数据供应链，提升数据管理、分析、应用能力等。打通城市与社区之间的信息联系，加快社区小脑数据上的资源共享，有效解决城市治理中城市与社区的信息模糊性和不对称性问题。其四，建立数据安全框架，关注数据伦理，建立数字政府伦理委员会，在社会治理中兼顾社会治安监控与保护个人隐私。加强数据安全、立法保护和政策解释，制定完善相关法规，确保数据共享的网络信息安全。
(二)政策驱动：激发社区小脑建设的参与主体
“十四五”时期，城市需要更新观点，需要新的治理机制，以激发社区小脑作为城市建设的主体功能，即作为一种智能化手段的基础节点功能。近年，政府聚焦智慧城市和智慧社区建设，并出台多项政策制度支持其发展。国家的新城市化计划将智能城市列为中国的主要发展领域，调整物质资源、信息资源、知识资源的利用以开发城市资源，推进智能城市建设是今后城市治理的动向之一。目前，我国在各大省份投入智慧城市和智慧社区试点。智慧城市与智慧社区建设的重要地位，决定了介于两者之间的社区小脑的重要地位。社区小脑连接智慧城市和智慧社区，它可以通过数据比较两者之间的差距，从而给相关人员提供数据上的信息支撑，在政策上更好地改善。
要从整体上考虑智慧城市治理的制度和流程，通过流程再造，理顺社区小脑建设的参与主体，形成多元主体共同参与的管理模式。其一，加强社区党组织治权引领，城市街镇要利用资源配置与协调者的身份，引领和整合社区物业、企业及其他参与者构建社区小脑建设的利益共同体。其二，在城市大脑数字驾驶舱建设的基础上，建设完善部门系统驾驶舱、区县平台驾驶舱，根据需要建设镇街驾驶舱。数字驾驶舱可以使用政务钉钉作为应用入口，充分利用其指标管理、权限控制、任务通知、指标关注、决策报告等功能。其三，建设面向城市街镇级的数据大脑应用，并在此基础上推进“社区大脑”数据资源交换和共享平台建设。社区小脑的运营须交给市场，政府搭建平台和系统，将政府单位与企事业机构联合，引导高水平的社区智慧化物业、企业成为社区小脑运营商。其四，推行区域合伙人模式，在提供居民服务、搭建社区生活圈的基础上，整合物业资源，嫁接其他商业模式，从而为物业、企业创造更多的价值。其五，智慧社区生活链的形成能够与社区小脑形成良性互动，完善的社区生活链能够有助于培育社区小脑的终端运营商。通过市场化和规模化运作获得持续盈利能力，实现“造血功能”，解决城市小脑建设中的资金和运行问题。
(三) 问题驱动: 推进社区小脑建设的协同治理
“十四五”时期社区发展的趋势是社区精细化治理，这种精细化治理是建立在智能化的前提条件下，包括社交网络、移动设备和反应性环境、数据服务、公共数字标牌等。社区小脑将会成为涵盖各个城市社区的服务节点，构成新的市政基础设施。目前，城市社会空间缺少结构化的行动和互动序列，缺少交互式的服务节点，社区小脑通过集成以用户为中心的服务设计来映射体验，能够应对智慧城市与智慧社区运行中的不协同问题。当处理社区服务管理相关事务时，智慧社区的应用程序可以通过其良好的交互体验、精准的数据分析以及便利的操作经验助力公民参与城市发展决策问题。社区小脑最大的优势也在于此，就是发挥交互体验作用，在社区小脑中枢系统中实现采集和计算分析功能，连接城市大脑数据平台，通过数据对比以及居民需求分析，运用云计算，得出社区治理中的问题所在，进而实现对全域社区的精细化治理。
城市要将社区小脑建设作为推进城市大脑建设的有效抓手和延伸手臂，自上而下推动，加强政策、资金、项目引领。在顶层设计上充分考虑非常时期的应急管理、信息共享与开放、智慧应用接入以及长期运营管理体系和未来发展的路线。在实践过程中，全力打造两个平台。一是打造作为硬件的协同治理技术平台。健全社区治理“最多跑一次”制度机制，开发社区小脑智联网平台，纳入数字政府系统。推进社区扁平化管理，建设数字孪生社区，将住宅社区空间与业态转为数字化映射，以数字孪生为渠道实现社区治理和公共管理升级。二是打造作为软件的协同治理体制机制。坚持政府统筹、社会组织协同、公众参与以及软法和硬法共同保障的社会治理模式。社区可以组织物业、社区群众等社区成员，制定相应的社区管理条约，通过软法的柔性机制架起社区“智治”与“自治”之间的桥梁，更好地促进社区治理。
(四) 数据驱动: 构建社区小脑运行的动力机制
城市基础节点建设与城市综合信息的交叉融合需要依靠快速的信息处理能力，未来决定城市发展竞争力的主要影响因素在于城市算力及其基础设施。城市大脑叠加社区小脑，城市发展进程中的每一次范式转型都是对原有秩序的重构。整体的城市治理结构由树状链接转变为网状链接，形成各个治理单位之间的互联互通。基于此，每个治理单位的地位都趋于平等，信息与资源可以在不同治理单位之间实现最大化的共享，各类信息与资源均由处于中心治理地位的组织或机构，按需提供给资源使用者。城市大脑以数据为核心，依托深度学习、科学算法、智能建模和快速分析，将数据分析结果实时呈现，为政府决策人员提供参考。
城市大脑和社区小脑可以用来解决城市和社区的“数据孤岛”问题，通过整合散落在城市各个单元的数据资源来打通城市神经网络，让数据帮助城市来做分析、思考和决策，以此实现城市管理和社区治理。数据驱动包含了三个要素，即驱动源、驱动强度和驱动阈值，它们共同决定了城市治理的精细化水平。在城市大脑的框架下搭建社区小脑，更加注重数据的科学性和应用性，能够让海量的基层数据汇集到城市大脑，更好地“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”，通过全面、细致、实时的数据采集，将这些数据进行组织形成信息流，在做决策或者产品、运营等优化时，根据不同需求对信息流进行提炼总结，从而在数据的支撑下或者指导下进行科学的行动。
文章来源：学习论坛 2022年3月第2期
编辑：张梦瑶 审核：汪素梅
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